为缓解经济减速困局，10月以来，中共中央政策研究室郑新立、财政部原部长项怀诚等认为，有必要重启积极财政政策，增加铁路投资即为重点之一。

　　在目前宏观经济形势下，加大铁路投资力度是必要的，但如果没有合理的制度安排，大规模铁路投资不仅不会改善铁路产业的经营绩效，反会进一步恶化铁路运输企业财务状况，加速铁路改革临界点的来临。

　　铁路的“低效病”

　　建设资金使用上缺乏成本意识，基层员工感觉不到市场竞争压力的传递，组织管理效能出现逐级衰减。

　　德国人帕布斯·海恩提出过“海恩法则”：“事故背后有征兆，征兆背后有苗头，苗头后面有规律”。2003年铁路产业加快建设速度，但依然存在一系列问题。

　　在投资成本控制上，由于缺乏制度约束，投资没有真正的负责主体，各省市不顾实际情况纷纷要求建设高等级铁路线路，大量边设计、边施工、边修改的“三边工程”纷纷上马，投资浪费现象严重。

　　同时，因缺乏公共财政投入制度，经过五年多建设，铁路建设背上沉重的财务负担，2008年铁路产业债务余额约5000亿元，保守地看，已接近铁路现金流断裂的临界点。

　　铁路建设和经营管理、行政职能和企业职能的边界尚未厘清，铁路建设对铁路安全、运输经营、公司治理等形成了严重干扰。目前的铁路管理体制下，基层员工感觉不到市场竞争压力的传递，工作绩效评价体系落后，加剧了铁路产业制度变迁的迫切性。

　　各方面严重低效，恰是铁路改革的前奏。这些问题，并不仅在铁道部本身，单纯指责铁道部或铁路运输企业不仅于事无补，反而可能忽略更为重要的综合运输规划体制、公共财政投入机制、政府监管体制等各种问题。

　　作为一种解决思路，国人都非常关注铁路产业的分拆问题。可惜，铁路产业分拆或组织边界调整，一直就不是铁路改革与发展的最核心问题，无法从根本上解决资源配置低效和绩效不佳的痼疾。

　　大致来说，我国铁路制度所急需的改革，集中体现在公共投资制度、独立监管制度安排、现代企业制度安排三个方面。

　　建设“公共投资制度”

　　并不存在着所谓的 “国退民进”、“国进民退”问题，铁路产业是典型的 “国进民进，国退民退”。

　　虽然国务院批复铁路投资额达到了2万亿，但这一决定毕竟是框架性和导向性的，没有对中央投资的路线图、时间表和预算支出作出详细规定，也没有对既有铁路建设体制和运营体制作任何改革的要求。

　　除非中央政府无偿支付铁路建设项目50%以上资本金，既有铁路建设管理体制才可以长期维系。如果中央财政只是姿态性地表示支持铁路发展，大部分铁路投资仍然有赖铁道部去筹集，那么，目前每年从货主那里收取的相对稳定的500亿元左右的铁路建设基金，在用来偿还铁路债务本息之外，可用于铁路建设投资的已经所剩无几，而铁路每年80亿左右的利润总额也是杯水车薪。大量铁路建设项目的巨额投资除由铁道部和省部合作支付之外，其余主要依赖银行贷款。综合考虑上述因素，加大铁路建设规模，只会进一步恶化铁路产业的财务收支状况。

　　铁路基建是一种社会先行资本投资，对拉动产业升级和老少边穷地区发展，具有不可替代的作用。但即使加大中央政府无偿投资力度，也要科学合理的体制与机制来保障，否则就会带来资金配置的低效率。美国、法国、日本、韩国等的经验表明：铁路需要很高比例的中央政府公共财政投资，为了避免投资“预算软约束”和低效，极其需要构建长效的铁路公共投资制度。



　　在农业、医疗、教育等财政预算支出巨大压力下，如果中央不能或不愿大规模增加对铁路产业的财政补贴，铁路政企合一体制就成为实施“以存量换增量，上市融资，抵押贷款，滚动发展”的惟一可资利用平台，铁路行政职能必须与企业职能一体化运作，两者紧紧一体化、相互绑定、共同固化，我国铁路公益性职能只能透过企业性职能加以实现。

　　由于我国铁路缺乏稳定的公共投资制度安排，还没有设立由特别法约束的公企业（PublicEnterprise），铁路建设基金与运输进款、铁路建设与运营、社会性责任与营利性目标掺杂在一起，铁道部行政职能与企业职能合二为一，主要依靠内源性资金积累和外源性社会融资来保障铁路的建设和运营，这从一开始就是不可维持的和低效率的。

　　所以这个层面的改革，应该包括三个方面：一是公益性和企业性识别问题，二是国有资本注入机制问题，三是公企业制问题。

　　具体做法，把铁路基础设施建设职能划给铁道部，把企业性经营业务剥离出去，由独立市场主体来运营管理。同时，可以参照世界各国构建的公益性识别与担当机制。例如，日本设立了运输设施建设基金，承担了新干线约50%的建设资金投入；德国把电信特许牌照收入用于铁路网建设；美国设立了Amtrak这样的专门从事旅客运输的<