——基于新冠肺炎疫情防控的经验教训
文/袁强，长安大学经济与管理学院；张静晓，长安大学经济与管理学院博士生导师；陈迎，中国社会科学院城市发展与环境研究所博士生导师 作为我国应急物资保障体系的重要组成部分，应急物流体系在各类突发公共事件中发挥着举足轻重的作用，然而面对此次新冠肺炎疫情大考，仍然暴露出应急物流系统运行不畅、物资断链现象严重等诸多不足。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容。这就要求我们必须对此高度重视，加强顶层设计，研究并构建高效有力的应急物流体系，以更好地防患于未然。
一、新冠肺炎疫情防控中我国应急物流的若干短板（一）缺乏应急物流统一管理的常设机构重大公共事件突发后，我国通常从民政、卫生、商务、城建、交通等政府部门和军队，抽调人员组成临时应急办公小组加以应对，虽然能迅速组织相关力量形成合力，较好地发挥应对效果，但由于缺乏统一管理的常设机构，实践中仍存在不少问题。一是应急物流管理应对措施统筹效果有欠。此次抗击新冠肺炎疫情过程中，虽然各省市区均制定了应急物流的应对措施，但因反应速度、管理方式具有较大差异，无法实现较好统筹。县乡镇则因缺乏应急物流方案，依赖于政府部门的临时发挥，应急物流的运营体系受到路网管控、人员管控等限制，难以实现紧急条件下应急物流管理的安全与通畅。二是应急物资管理处置不善。由于缺乏专门常设的应急物资管理部门，面对新冠肺炎事件的突然袭击，相关部门因职权范围所限，各自为战，短期内无法形成为实践所亟需的更有效率的合力，造成疫情初期物资严重断链等问题。三是应急物流相关人才缺乏。应急物流作为特殊的物流活动，其有效组织涉及跨地区甚至跨国界的多层级、多地区及诸多管理部门，需要政府、军队、企业、基层社区组织以及人民群众的广泛参与，具体运作又涉及应急物资的管理、运输、配送等多个环节，同时大量紧迫的疫情防控工作推进容不得丝毫懈怠，而临时应急办公小组由于缺乏专业的应急物流管理人员，缺乏专职或兼职的应急物流专家顾问，很难进行科学统筹规划、统一调度，从而使应急物流效率、保障水平、可靠性大打折扣。（二）缺乏应急物流多方联动响应机制新冠肺炎疫情暴发后，政府、企业、军队、基层社区组织、行业协会乃至广大人民群众，多方积极投入抗疫战斗，尤其是一大批富有社会责任感的民营企业迅速响应，以其强大的社会物流服务能力，为防疫作出了巨大贡献。然而，由于缺乏应急物流多方联动响应机制，造成疫情初期整个应急物流体系出现多头指挥、各自为战等现象，严重制约了各方的有效合作，政府强大的动员能力与庞大的社会物流服务能力未能有效匹配，影响应急物流的实施效率和效果。（三）缺乏应急物流管理的政策保障应急物流的顺利运作，需要多方主体有效配合，需要基础设施和人员等多重保障，易受人员管控、交通管制等政策的影响。在宏观方面，目前我国应急物流可依据的法规分散于国家的应急管理法规体系，呈碎片化现象，同时仍存在大量空白，立法层次低，缺乏整体规划，许多应急法案都是紧急情况下的产物，不同法规之间缺乏目标一致考虑，甚至还存在冲突，缺少根本性的应急物流法规作为参考及指导。在微观方面，应急物流的配合政策存在严重不足。突出表现为防疫初期，各地“一刀切”地实施通道管控、人员管控以及隔离防控措施，导致路网阻断，严重影响应急物流的有效开展。（四）缺乏多方共建的物流信息平台近年来，我国物流业信息化快速发展，行业内各部门、各企业、各类别的信息平台不少，然而由于缺乏可供应急物流运作调度的官方专用信息平台，只能各自为战，减弱了防疫效果。物流信息化是现代物流的发展基础，物流信息平台是物流高效运作的重要保障，对于应急物流而言尤其重要。完善的应急物流信息平台，应包括物资需求信息平台、物流资源信息平台、通道以及运输信息平台等。 此次疫情防控，由于缺乏官方的、完善的应急物流信息平台，出现各个医院的需求只能通过微博和广播电台等渠道进行发布，申请医疗物资依旧需要介绍信，物资分配依旧需要层层审批，路面通行依旧需要路条或者通行证等问题。此外，应急管理部门无法通过信息系统及时了解和掌握应急物资的来源、需求和供给，以及运力的数量和能力等信息，无法对物资运输做到实时性掌控，难以制定正确的应急物流决策，导致物资供应、调度、配送流程效率低下。
二、关于建立我国应急物流体系构想的主要内容
（一）建立目标应急物流体系应具备同时应对两起I级（特别重大）突发公共事件的能力，基本保证事发地以外地区社会经济正常运转，人民生活正常进行。应急物流体系需要在政府的领导和指挥下，广泛吸收社会力量，既要发挥政府相关部门强组织的有效动员能力，又要充分发挥社会自组织的快速反应速度。灾前要建立政府、企业、军队、基层社区组织等各主体紧密协同配合的联动响应机制，科学做好面对不同突发公共事件的预案。灾中应急要具备强大的物流保障能力，确保应急物资快速、准确、安全、及时到达所需地区。（二）建立原则1. 整体规划，逐步完善应急物流体系的建设需要不断发展和完善。要对历次应急事件情况及时进行总结，同时借鉴国外先进经验，立足于未来需求，充分考虑应急事件可能出现的各种复杂严峻的情况，做好顶层设计和整体规划，并逐步分阶段、有计划、有组织地实施和完善。2. 厉行节约，平战结合应急物流通常以灾害带来的人员伤害和财产损失最小为目标，而不是常规物流中以经济效益最高、综合成本最小为目标，所以其具备弱经济性，但这并不意味着应急物流体系的建设也以弱经济性为原则，毕竟灾时相对于平时是小概率事件，如果忽略经济性去建设应急物流体系，势必造成巨大的浪费，也对建设带来巨大的成本压力。因此，建设应急物流体系应做到平战结合，充分利用好已有的社会资源。3. 政府主导，多方参与应急物流需要面对突发公共事件所具有的突发性、不确定性、需求多样性和时间紧迫性等特点，因此应急物流体系建设，单纯地依靠政府、企业或者某个专业部门是无法完全胜任的，需要在政府主导下多方力量的广泛参与。4. 统一管理，统筹全局应急物流涉及存储、运输、配送等环节和多个主体间的配合，因此需要一个统一的管理机构进行组织协调。可在现有政府机构设置的基础上，按照国家、省、地、县等四级管理体系，整合政府部门、行业协会、高校、研究机构以及企业的力量，包括一定数量的有较高造诣富于工作经验的技术专家，组成体现专业、常设等特点的地方乃至国家层面的应急物流领导小组。（三）建立路径1. 构建“政、企、军、民”紧密协同配合的应急物流体系 依据以上目标及原则，结合我国现有政府组织架构，构建“政、企、军、民”紧密协同配合的应急物流体系（图1）。
中央应急管理部门负责领导和协调，地方应急管理部门为其常设的政府工作机构，地方层面的应急物流管理部门由政策保障部门、运输配送部门、信息管理部门以及物资管理部门构成，各个部门之间实现信息的双向传递。地方应急物流管理部门主要通过安排和管理政策保障部门、运输配送部门、信息管理部门以及物资管理部门的工作，一旦突发公共事件暴发，即对应急物流活动进行整体统筹指挥和部署。同时，地方应急管理部门间应联通联动，及时进行信息交换，共同实施抗灾应急物流的指挥调度工作。政策保障部门。由多个政府相关部门以及应急物流领域相关专家构成。一方面，依据国家法律进一步制定符合地区实际的应急物流法律，确保灾情发生时，应急物流活动有法可依，实现应急物流规范化、高效化发展，对应急物流活动起到规范、激励、约束等作用；同时，设计制定好遭遇突发公共事件紧急情况时，地方政府与相关物流企业的契约制度，明确各主体的责任和义务，建立应急物流补偿制度，对服务于应急保障的物流企业给予一定的资金支持，吸引物流企业与运输配送部门签订应急救助协议，保障其工作积极性；另一方面，在灾情发生时，针对应急物流运作过程中物资供需信息传递不畅、物资调度困难、应急保障成本高等问题，制定相应的支持政策，以保证灾情发生时应急物流的高效运行。运输配送部门。由政府、铁路部门、军队，与运输、末端配送等相关物流企业以及社区管委会等构成，确保灾时应急物流的运输配送工作顺利完成。平时，运输配送部门与应急物流领域的专家进行合作，共同研究不同紧急情况下应急物流的工作预案；与社会上有能力、有社会责任感的物流企业建立合作关系，实行“平时各自营运，战时迅速组合”平战结合的运营管理模式，同时建立与铁路部门、军队和社区管委会等机构的有效沟通机制，确保灾时各方能够按照预案迅速响应，做好应急物流运输配送的配合工作。信息管理部门。地区应急管理部门的信息中心，可依托现有的政府公共信息平台和IT企业以及互联网物流服务平台进行合作组建。主要职责是建立灾前、灾中、灾后应急物流公共信息网络平台，各部门间的信息沟通、应急情报收集以及地方应急管理部门信息发布工作等。平时，信息管理部门需要与地震、气象、公安、卫生防疫、环保、交通等部门做好有效沟通，了解各类应急事件的相关情况，并将信息反馈至相关部门，以做好安排应对；当突发公共事件发生后，加强与各部门间的信息沟通，做好物资需求、物流资源、通道以及运输等信息的管理工作，便于其他部门能迅速掌握最新、最快、最可靠的应急物流信息。物资管理部门。由政府、救灾物资储备基地与签约的仓储等物流企业、生产企业以及商超、医药企业等主体组成。平时，物资管理部门需要与应急物流领域的专家合作，共同研究不同紧急情况下物资管理工作的应急预案；与各省市的救灾物资储备基地建立有效的沟通机制，实时掌握救灾物资的储备情况，确保灾时能够迅速组织供应；与应急物资生产企业建立合作机制，并按照不同生产企业生产应急物资种类的不同、供应能力的高低，分门别类进行管理，做好灾时生产预案工作，确保灾时能够迅速组织生产；与电子商务企业、商超、医药平台等企业建立合作机制，实时掌握救灾物资和生活物资储备情况，做好灾时物资供应配置工作；与相关仓储物流企业合作制定紧急情况下应急物资管理安排方案等，确保灾情发生时，具备完备的物资管理和供给能力。灾时，指导相应的合作主体按照应急预案，做好应急物资的筹备、采购、管理等工作。2. 畅通应急物流体系运行流程 “政、企、军、民”应急物流体系运行流程主要由应急物资采购、应急物资运输和应急物资配送及逆向物流等环节组成（图2）。
应急物流采购。物资管理部门获取信息管理部门灾情信息后，应迅速了解临近救灾物资储备基地以及电商、商超、医药企业的储备是否充足，如库存充足则将相关信息反馈至信息管理部门和运输配送部门，安排应急物资的运输配送工作。若不足，则迅速组织应急物资的采购工作，安排相关生产企业组织生产；同时做好社会捐赠物资保管工作，组织好专业物流企业对捐赠物资进行管理。应急物流运输。运输配送部门收到信息管理部门和物资管理部门相关信息后，要迅速与铁路部门、军区部队、相关物流企业以及基层社区组织等按照预案，制定好运输计划，及时到达物资管理部门通知的取货点进行取货，并将政策需求反馈至政策保障部门。政策保障部门给予针对性的政策支持，如给予运输配送部门运输车队优先的路权、开辟绿色通道，让相关物流从业人员优先返岗等政策，保证物资供应的通达。若遇地震等自然灾害，道路受阻严重，物流企业难以完成运输任务，运输配送部门按照“平战结合”的原则，依据预案，迅速向军区运输部队反馈，由专业的应急抗灾军区部队完成物资运输作业。应急物流配送及逆向物流。物资运输至社区管委会或者末端配送物流企业后，由社区管委会与末端配送企业安排完成“最后一公里”的配送任务。可按灾情相关情况，在广场、学校或体育馆设立应急物资发放点；若遇疫情严重导致社区封闭等情况，要做好与社区工作点的配合工作，确保应急物资及时准确送达。此外，应急物资供给医院后，所产生的医疗废物，运输配送部门应及时联合专业的医疗逆向物流企业做好逆向物流处置工作。三、加快建立我国应急物流体系的对策建议1. 加大应急物流体系理论与政策研究应急管理体系起源于欧美地区，相对于国外应急管理体系的建设，我国应急管理体系仍存在很多不足。例如，美国突发事件管理系统NIMS，将应急事件系统化设置为预防与准备、沟通与信息管理、资源管控、指挥与管理以及日常管理与维护等功能模块，涉及多个部门的组织配合，在应急事件发生时具有很强的实操性。欧盟的ERC应急响应中心，面对重大应急事件，能够迅速进行检测预警、应急响应、多方协调、信息共享，能够快速对受灾地区提供应急支援。这些机构往往是常设的，按照系统化功能模块的设计，多个政府部门共同参与组建。此次新冠肺炎疫情防控证明，我国建立“平时服务、急时应急、战时应战”多重功能的应急物流保障体系十分必要。完善应急物流保障体系，需对应急物流领域进行全方位研究，建议依托军地院校、科研院所、行业组织建立应急物流研究机构，鼓励各大高校开设应急物流管理等专业，加大对应急物流领域相关课题的扶持力度，改变限于灾情发生时临时从事应急物流研究的被动局面。2. 完善应急物流体系法律建设应急物流法律体系是确保我国应急物流长期健康发展的重要保障。目前，我国与应急物流体系相关的现行法律法规，缺乏体系性、针对性、完备性和实操性，有些甚至存在冲突，亟待更新。如《传染病防治法》与《突发事件应对法》，二者关于由哪级政府或政府部门确认突发公共卫生事件发生的表述存在冲突。相比之下，美日等发达国家在应急物流管理体系、标准化立法及国家补偿等方面的建设较为完备，可为我国应急物流法律保障体系的建立提供借鉴和参考。因此，应急物流法律的建设应从此次新冠肺炎疫情防控中总结经验教训，并适当借鉴美日等发达国家在应急物流工作方面的有益经验，系统规划、逐步完善、不断改进，确保应急物流工作有法可依。应急物流补偿法律体系，可借鉴学习美国的“市场分担”以及日本的“政府保险合作”等模式，明确应急物流活动中政府、企业、军队、基层社区组织等参与者的责任、权利以及义务，建立顺应我国国情的多元化补偿方案。另外，各地方政府相关部门要与应急物流管理部门结合地方实际，制定地方性应急物流规章制度法律法规。一方面，平时应同参与或可能参与应急物流工作的企业或者行业协会以及学术机构，联合制定不同层面的应急物流运输、仓储、配送、信息交换等方面的规章制度，明确各实施主体的责任与义务，对应急物流各环节实行规范化管理。另一方面，战时具体情况具体分析，避免“一刀切”现象。3. 建立应急联动响应机制此次疫情防控过程中，政府、企业、军队、基层社区组织等多方主体合作，发挥了巨大作用。灾难发生时，命运共同体意识不可少，要建立由政府牵头，多方主体“政企协同、军民融合”的应急物流联动长效响应机制，以使各方形成合力，提供更好的应急物流服务。建议由国家和地方应急管理部牵头建立与物流协会、核心企业、社区委员会以及军队的合作沟通机制。平时，建立与物流协会、核心企业、社区委员会以及军队等机构的有机联系，针对各主体不同的功能定位，分门别类进行有效管理；与合作的企业做好应急方案研究、应急预案制定等工作，定期举行应急物流合作演练，确保紧急情况发生时，快速有效地与政府有关部门配合，做好应急物流保障工作；建立多方主体共同参与的应急物流信息系统或平台，提升应急事件物流信息的互通共享水平；联合多方主体加强应急方案研究和制订，针对应急物流活动中的不同环节，明确各主体的工作责任，做好应急物流运作的有效衔接，在面对不同应急事件时，能迅速组建一批专业的应急物流团队，确保核心企业与政府、企业与企业、铁路管理部门以及军队之间的应急协同配合工作顺利进行。4. 加快推动物流新业态新模式发展 冷链物流、医药物流、生鲜物流、农村物流、社区终端配送、废弃物流等多种分支物流，在此次新冠肺炎疫情防控中发挥了重要作用，“无人配送”“无接触配送”也是此次疫情防控中应急物流体系展现的新模式和亮点。未来，有关部门应进一步加大推广物流业新技术、新设备、新业态、新模式，致力于提高物流业产业结构升级，推动物流业向自动化、智能化、无人化、智慧化方向发展。优先推动互联网、云计算、大数据、人工智能、区块链、5G等信息技术在物流领域的广泛应用，尤其是加快推动区块链技术在应急物流物资管理方面的应用；逐步拓展无人机、AGV机器人、无人驾驶货车、无人仓、智能快递柜等新设备在物流领域的应用和普及；不断发展“无车承运人”“互联网+物流”等网络货运新业态，以及仓配一体化、城乡共同配送等物流配送新模式；加大物流人才培养力度，鼓励高校和研究机构加强应急物流等方面的科研工作，为国家提供一批专业的应急物流管理人才。
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